美国发起对华反补贴第一案
2006年11月21日，美国商务部发出通知，应美国新页公司的申请，美商务部对原产于中国、韩国和印度尼西亚的涂布纸进行反倾销和反补贴立案调查，这是美国首次对中国进行反补贴立案调查。
新页公司声称，近年来中国涂布纸对美出口大幅增长，中国纸业公司接受了可诉补贴，对美国国内产业造成了损害。被指控的补贴措施有14种，包括政府对企业的拨款、政策性贷款、对鼓励投资行业的税收优惠、各类外商投资企业所得税优惠、通过债转股对企业注资、林业企业税收优惠、天然林保护工程专项资金和生态林补偿基金等。
此外，调查申请人还指控中国政府操纵汇率，通过控制人民币对美元升值对出口企业实施补贴。但美国商务部认为证据不足，将其排除在调查范围之外。
据美方统计，2005年中国涂布纸对美出口99181.6吨，价值达808..6万美元，分别比2003年增长1倍和1.18倍。一旦被裁定征收反补贴税，中国涂布纸产品对美出口将受到不利影响。
在美国之前，加拿大曾于2004年4月至2006年6月对中国产品发起4起反补贴调查，涉及烧烤架、碳钢和不锈钢紧固件、复合地板和铜制管件4类产品。
在已经审结的前3起案件中，烧烤架产品补贴额属于可忽略不计范围，调查机关终止了调查，碳钢和不锈钢紧固件产品和复合地板产品被裁定征收反补贴税。
根据美国反补贴调查程序，中国涂布纸反补贴案的最终裁决将在2007年8月份完成（见表1）。
美国对华反补贴政策面临大调整
美国商务部一直未将反补贴法适用于中国等非市场经济国家
美国商务部自1981年对中国天然薄荷醇提出反倾销案起，就认定中国为非市场经济国家，中国在美国贸易救济案中的这一地位至今没有改变。
自20世纪80年代中期以来，美国商务部一直坚持不对非市场经济国家出口产品发起发补贴调查的政策。这一政策起源于1984年商务部对乔治城钢铁公司和大陆钢铁公司投诉前捷克斯洛伐克和波兰钢丝绳出口补贴案的认定。美国商务部认为，虽然美国法律没有明确禁止将反补贴规定适用于非市场经济国家。但商务部认为，美国国会在立法时没有表明反补贴可以适用于非市场经济国家，而国会规定可以使用反倾销和保障措施处理非市场经济国家的不公平竞争问题。因此商务部没有权力将反补贴法律适用于非市场经济国家的产品。同时在非市场经济国家，资源的配置通过中央计划进行，不存在市场，无法认定补贴的数量，因此反补贴法不适用非市场经济国家。
不过，随着前中央计划经济国家市场化改革的推进，美国商务部对非市场经济国家出口产品反补贴政策也有了局部调整。1992年，在拉斯科公司投诉中国电风扇出口补贴案中，美国商务部裁定反补贴法虽不适用于非市场经济国家，但适用于非市场经济国家中的市场导向产业。市场导向产业指运行遵循市场规则、企业的成本和价格反映市场供求规律的产业。
美国商务部规定了判定市场导向产业的3条标准：
———在价格和产量的决策过程中，不存在政府事实上的干涉；
———该产业中的企业以私有制或集体所有制为特征；
———对所有重要的生产投入所支付的购买价格都是由市场决定的。
可以想见，在一个所谓的非市场经济国家，要找到符合上述条件的市场导向产业是非常困难的。到目前为止，包括中国在内，还没有一个美国认定的非市场经济国家的出口产品在美国反倾销和反补贴案中通过市场导向产业认定。
美国对华反补贴政策面临的选择
美国要对中国出口产品实施反补贴限制，面临两个主要选择：一是承认中国为市场经济国家，直接将反补贴法适用于中国产品；二是改变现行做法，将反倾销法适用于非市场经济国家的出口产品。
美国并没有判定一国经济是否属于市场经济的直接标准，不过美国反倾销和反补贴法律中规定了商务部在认定某一国家是否属于非市场经济国家时须考虑的因素。这些因素包括：
———该国货币与其他国家货币可兑换的程度；
———企业与劳工通过自由谈判确定工资水平的程度；
———允许外国公司在国内举办合资企业或进行其他投资的程度；
———政府对生产资料所有或控制的程度；
———政府对资源配置以及对企业价格、产量决定权的控制程度；
———商务部认为适当的其他因素。
根据规定，美商务部关于某一国家属于非市场经济国家的认定一直有效，直到其做出撤销决定为止。被认定为非市场经济的国家可以在美国针对其产品的反倾销、反补贴调查中提出审议其市场经济地位的要求，也可以单独向美国商务部提出请求。2000年以来，美国商务部先后撤销了对捷克、匈牙利、俄罗斯、爱沙尼亚、罗马尼亚等国的非市场经济地位的认定。
中国政府近年来在争取贸易伙伴承认我国的市场经济地位方面作了大量工作。截至2006年11月上旬，已有新西兰、新加坡、澳大利亚、韩国、俄罗斯和东盟10国等64个国家承认中国的完全市场经济地位。2004年4月，中美政府高层双边经贸磋商机构———中美商贸联委会设立结构问题工作组，其职能便包括讨论美国承认中国的市场经济地位问题。美国商务部认为，中国要获得美国承认其市场经济地位，还需进一步推进市场化改革，目前尚达不到美国确定的标准。
美国商务部可以通过改变其一贯政策，做出将反补贴法适用于非市场经济国家的决定。只要在具体的反补贴案件中涉案一方提出将反补贴法适用于非市场经济国家的新理由，商务部就有可能在不改变现行法律的情况下做出政策调整。不过，2006年4月4日美国审计署在向美中经济与安全审议委员会作证时表示，没有国会的授权，商务部允许对非市场经济国家采取反补贴措施，很可能在法律上受到挑战，因为1994年美国《乌拉圭回合协定法案》将乌拉圭回合协议纳入美国法律，对美国反补贴法作了重要修改，但并未授权对非市场经济国家使用反补贴措施。2005年7月，美国国会众议院曾通过一项《美国贸易权利执行法案》，旨在对中国商品征收反补贴税，此法案未经美国国会参议院通过。但美国商务部曾公开表示过，如果立法受阻，美国政府将会尽力采取弥补措施。
美国商务部在本案中的意图美国商务部在这次针对中国等三国涂布纸发起反补贴调查的公告中，特别对反补贴法律适用于中国产品作了说明。美国商务部认为，调查申请人提供了充分的理由和补贴指控，满足了对中国涂布纸发起反补贴调查的法定条件。美国商务部同时指出，考虑到本案涉及的复杂法律和政策问题，基于在乔治城钢铁案中被赋予的裁量权，商务部计划在本案调查过程中对目前是否应将反补贴法适用于中国进口产品做出认定，欢迎涉案各方发表意见。
美国商务部的上述立场表明，商务部倾向于同意将反补贴法适用于中国进口产品。一旦商务部在本案中做出以上政策调整，将为今后美国企业指控中国产品补贴出口扫除了政策障碍，中国产品出口美国市场将面临新的限制。
繁杂的美国对华贸易限制
美国之所以急于对中国产品启动反补贴措施，是为了强化对中国产品的进口限制。根据美方统计，美国自1983年以来在对华货物贸易中一直存在逆差，且不断扩大，2005年达到2015.4亿美元（参见表2）。2006年前3季度，美方货物贸易逆差为1662.6亿美元，预计全年会突破2100亿美元。中国是美国重要的贸易伙伴。2005年中美货物贸易占美国货物贸易总值的11.1%，排第3位，中国是美国的第二大进口来源和第四大出口市场（参见表3）。自2000年起，中国取代日本，成为美国的第一大贸易逆差来源国家。这一状况在美国贸易政策领域转化为较强的限制中国产品进口的倾向。中国产品成为美国贸易限制措施的重点实施对象，贸易限制措施种类多，使用频繁。
反倾销措施1995年1月至2006年6月，美国共针对进口产品发起反倾销调查366起，其中针对中国产品发起反倾销调查61起，占调查总数的1/6。同期，美国共针对进口产品实施反倾销措施236起，其中针对中国产品实施反倾销措施51起，占反倾销措施总数的比例超过1/5（参见表4）。中国产品在美国遭受的反倾销调查和被实施的反倾销措施的数量都远远超过其他国家或地区的产品。上述期间，美国实施反倾销措施的案件约占发起调查案件总数的64%，而中国涉案产品被裁定实施反倾销措施的比例大约为84%，高出平均水平约20个百分点。
保障措施WTO成立以来，美国共发起一般贸易保障措施调查10起，在5起案件中实施了贸易限制，其中也涉及中国出口产品。2002年中国与其他国家一起就美国针对钢铁产品的贸易保障措施向WTO提出投诉，美国最终被迫取消了该项贸易限制措施。
此外，根据《中国加入世界贸易组织议定书》第16条，自中国加入WTO起12年内，WTO其他成员可以实施特定产品过渡性保障措施，在中国产品对其本国同类产业，造成或威胁造成市场扰乱的情况下对中国进口产品采取限制措施。
自2002年起，美国国际贸易委员会共对中国6种产品进行特定产品过渡性保障措施调查，涉案产品包括轴承致动器、钢丝衣架、制动鼓和制动盘、球墨铸铁供水配件、内置弹簧、环型焊接非合金钢管。其中对制动鼓和制动盘、内置弹簧的调查得出否定性结论，其余4项调查认定市场扰乱成立。但美国总统以不符合公共利益为由先后否决了针对这些产品实施保障措施的建议。
纺织品服装是中国出口美国的重要产品。根据美国海关统计，2005年美国从中国进口纺织品服装总额达到224.07亿美元，比2004年增长53.91%，占美国纺织品服装进口总额的25.12%，中国在美国纺织品服装进口来源国家中位列第一。
《中国加入世界贸易组织工作组报告》第242段规定，自中国加入之日起至2008年12月31日，WTO其他成员如果认为中国纺织品服装扰乱其市场，威胁阻碍纺织品服装贸易的有序发展，可以请求与中国磋商，如未达成双方满意的解决办法，进口国可以对相关纺织品服装实行不超过1年的限制。这类限制措施被称为纺织品特殊保障措施。
2004年8月至2005年7月，美国制造业贸易行动联盟（AM鄄TAC）、全美纺织品组织理事会（NCTO）、全美纺织品协会（NTA）等团体先后向美国纺织品协议执行委员会（CITA）提出针对中国纺织品实施特殊保障措施调查申请13起，涉及棉制裤子、棉针织衬衫和罩衣、胸衣、精梳棉纱等19类产品。通过调查，美国纺织品协议执行委员会先后决定对中国12类产品实施进口限制（参见表5）。
337调查美国“337调查”源自美国《1930年关税法》第337节。经修订的相关条款授权美国国际贸易委员会在美国企业起诉的前提下，对进口中的不公平贸易做法进行调查和处理。若判定存在不公平贸易做法，国际贸易委员会将签发排除令，指示美国海关禁止有关产品进口。“337调查”针对的不公平贸易做法主要是侵犯知识产权问题。
指控进口产品侵犯美国企业知识产权成为美国限制中国产品进口的另一便利工具。1995年1月至2006年11月，美国国际贸易委员会共向中国产品发起“337调查”共57起，仅2006年就发起调查13起（参见表6）。在已经完成调查的41起案件中，中国产品被裁定侵权的19起，未侵权的4起，撤诉4起，和解等途径结案14起。上述期间，美国针对进口产品发起“337调查”221起，涉及中国的案件占了26%。
中国应采取的对策
对美国对华反补贴政策的调整，我国必须高度重视，积极应对，尽量减少美国启动反补贴措施对我国出口贸易的不利影响。
规范我国各类补贴制度补贴是政府实现政策目标的重要手段，但作为WTO成员，我国补贴的使用要遵守多边补贴规则。1994年WTO《补贴和反补贴协议》所管辖的补贴分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴3类，分别规定了不同的救济方式。我国要根据WTO协议的要求和我国的入世承诺，坚决停止使用出口补贴和进口替代补贴。对其他补贴，可根据经济发展的需要适当运用，但应将其限定在必要的范围和水平，以便降低遭遇进口国反补贴调查的可能性。根据WTO规则，我国作为发展中国家，只要出口产品享受的补贴总量低于产品价格的2%，就可以免予遭受进口国的反补贴措施。
根据WTO补贴与反补贴协议，补贴包括政府或任何公共机构提供的使接受者获得某种利益的直接或间接资助，既包括对企业的直接奖励与补贴，也包括税费优惠等间接补贴。我国补贴政策措施较为繁杂。2006年4月，中国政府向WTO补贴与反补贴措施委员会通知了中国实施的补贴措施，中央政府提供的补贴达78种。地方政府提供的补贴的种类也不少。因此，需要进一步清理规范我国的各项补贴措施，保证所实施的每一项补贴措施目地明确，管理规范，成效显著，并尽可能降低其负面效应。
需要强调的是，国内目前对不可诉补贴似乎存在一些误解，有些研究建议我国增加使用不可诉补贴。
1994年WTO《补贴和反补贴协议》将符合一定条件的研究补贴、落后地区补贴和环境保护补贴划为不可诉补贴，进口国对此不得采取反补贴措施。根据协议第三十一条的规定，不可诉补贴的规定自WTO协议生效起适用五年，WTO补贴与反补贴措施委员会须于1999年12月31日前对这些规定的运行情况进行审议，以确定是否按原有规定或者经修订后延长适用。但在到期前，补贴与反补贴措施委员会未对有关规定的未来适用形成共识，协议关于不可诉补贴的规定自2000年1月1日起已经失效，此后成员国实施的任何专向性补贴都不能免于进口国的指控。
积极应诉外国反补贴调查反补贴调查与反倾销调查有类似之处。进口国当局根据国内厂商的申请或自行发起调查后，会向出口国涉案企业发出调查问卷，涉案企业必须按规定要求回答问卷，提供相关证据资料。我国在长期的实践中积累了较为丰富的应诉反倾销的经验，但在应诉反补贴调查方面还属于新手。第一，如同反倾销一样，涉案企业必须积极应诉，如不应诉，进口国当局将使用对我国不利的资料，得出对我国不利的结论。第二，政府要积极参与。与反倾销调查相比，反补贴调查与政府的关系更为密切，补贴属于政府行为，企业提供的补贴情况要通过政府得到证实，政府企业必须密切配合。
在2004年4月加拿大对我国碳钢和不锈钢紧固件产品发起的发补贴调查中，加拿大当局向全部19家样本出口商和中国政府发放了调查问卷，共收到中国5家出口商和5家生产商对调查问卷的完整回复。由于中国政府的回复被认为未提供足够的信息，加拿大当局认为无法认定中国出口商是否从被调查的政府补贴项目中获益。加拿大当局依据发起调查时基于其国内产业提供的信息，估算出中国产品的原材料和加工成本与调查认定的出口价格的差额，确定中国产品享受了可诉补贴，补贴额占出口价格的31.53%。我国应该认真汲取该案的教训，做好今后的反补贴应诉工作。
切实转变外贸增长方式反补贴措施与其他进口限制措施一样，目的是保护进口国国内产业。厂商受到进口的冲击越大，寻求政府保护的动机就越强。随着我国出口贸易规模的迅速扩大，我国遭遇的外国贸易限制也在增加，贸易摩擦不断。这种状况与我国的外贸增长方式有密切关系，出口贸易过于追求数量增长，资源消耗大，经济效益不高。今后，我国要在切实转变外贸增长方式上下功夫，尤其是要转变出口增长方式，实施以质取胜的战略，树立中国产品的良好品牌形象，通过提供优质产品和服务提高出口效益，促进改善我国居民的福利水平。外贸增长方式的转变有助于减少出口对进口国的冲击，缓和进口国的贸易保护倾向，构建和谐贸易关系，降低我国出口产品遭遇反补贴等贸易限制的风险。
争取美国早日承认中国的市场经济地位
美国在反倾销中一直将中国视为非市场经济国家，在倾销认定中采用市场经济第三国方法确定中国产品的倾销幅度。美国在本次针对中国产品的首起反补贴调查中，也将中国视为非市场经济国家。对非市场经济国家的产品如何认定存在补贴及补贴的幅度，可能会遇到某些特殊问题，不排除美国使用其他国家的价格、利率等资料的可能性。中国加入世界贸易组织议定书规定，在识别和衡量中国产品享受的补贴利益时，进口国可以考虑中国的通行条件作为比较标准的适用性，可以使用他国资料，但需根据中国情况做出调整。从中国应诉反倾销调查的经验看，使用第三国资料常常会得出对中国不利的结论。为了摆脱这些问题的困扰，中国政府应继续积极开展工作，争取美国早日承认中国的市场经济地位。这不仅有利于应诉反补贴调查，同时也有助于降低反倾销案件中认定的倾销幅度。
利用WTO争端解决机制维护我国正当贸易利益
在发展对外贸易过程中，国家之间出现贸易纠纷与摩擦，通常属于正常现象，双方应通过友好协商寻求解决。如前所述，随着中国对外贸易规模的扩大，我国出口产品在进口国受到的贸易限制也迅速增加。进口国的一些不合理做法损害了我国的正当贸易利益。如果通过双边途径无法得到合理解决，我国应该启动WTO争端解决程序，通过多边机制寻求解决。实践证明，通过WTO争端解决程序能够更为公正和有效地处理国家之间的贸易纠纷。2002年以来，WTO共受理各种争议案件110起，中国仅在2002年就美国钢铁产品保障措施案中主动向WTO提出过投诉，而中国作为投诉对象的案件就有4起，涉及集成电路增值税和汽车零部件进口两项政策措施。这种状况与中国遭受的繁多的贸易限制形成鲜明对照。中国需要加强对WTO贸易规则和争端解决规则的研究，培养精通WTO规则和争端解决程序的法律人才，学习其他发展中国家利用WTO争端解决机制的经验，合理利用多边体制与规则维护我国的正当贸易利益。